Organizacje społeczne, które specjalizują się w sprawach zakresu ochrony środowiska i czynnie uczestniczą w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych w celu wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, od dnia 1 stycznia 2015 r. natrafiają na poważną przeszkodę w ich działalności, która związana jest z nowym brzmieniem art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r., wymaga legitymowania się posiadaniem minimum 12 miesięcznego stażu dla organizacji ekologicznych, aby możliwe było dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jeszcze bardziej zaostrzono wykładnię tego przepisu, gdyż bada się czy konkretna organizacja ekologiczna działała minimum rok przed datą wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Powoduje to, że mimo iż przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., to stosuje się go wstecz do postępowań wszczętych przed tym dniem. Jak to działa w praktyce, przedstawiamy poniżej na autentycznym przykładzie, po usunięciu danych identyfikujących sprawę.
Pismem z dnia 16 marca 2016 r., działając w oparciu o przepis art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) oraz art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w I instancji, zgłosiła się do postępowania i odwołała się od decyzji Wójta wydanej w dniu 17 lutego 2016 r., w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (…) umorzyło postępowanie odwoławcze z udziałem tej organizacji powołując się na przepis art. 44 ust. 1 w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. Kolegium powołało się przy tym na okoliczność, iż ustawa zmieniająca przepis art. 44 ust. 1, tj. ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133) nie zawiera przepisów przejściowych w stosunku do tego przepisu. W konsekwencji organ sprawdził czy organizacja ekologiczna prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium organizacja nie spełniła tego warunku, gdyż działała przez okres krótszy niż 12 miesięcy (wpis do KRS w dniu 16 maja 2013 r.), podczas gdy postępowanie zostało wszczęte w dniu 18 listopada 2011 r. Należy wskazać, że w marcu 2016 r. przedmiotowa organizacja działała już prawie 3 lata, tak więc argument o zbyt krótkim stażu w działalności zdecydowanie był bez znaczenia.
Ważne w tej sprawie jest to, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji było postępowaniem prowadzonym z udziałem społeczeństwa w rozumieniu przepisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., gdyż organ ten przeprowadzał ocenę oddziaływania na środowisko. Jest to okoliczność bezsporna i nie budząca wątpliwości w tej sprawie. Stąd też do oceny odwołania organizacji ekologicznej od decyzji Wójta i wniosku o dopuszczenie do udziału w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym miały zastosowanie przepisy art. 29 – 45 ustawy z dnia 3 października 2008 r., a nie ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też organizacja ekologiczna powołała się na przepis art. 44 ust. 2 w/w ustawy środowiskowej, jako podstawę prawną w swoim wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wskazują na to wprost przepisy art. 44 ust. 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej, które dają możliwość włączenia się do trwającego postępowania administracyjnego a nawet do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez wcześniejszego udziału w postępowaniu administracyjnym.
Istotną okolicznością sprawy, a pominiętą przez Kolegium było to, że specyfiką postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia toczonego z udziałem społeczeństwa jest bardzo szeroki udział mieszkańców i organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, nawet jeśli te podmioty nie posiadają interesu prawnego w sprawie prowadzonej przed organem. Taka regulacja jest pochodną regulacji międzynarodowej wiążącej Polskę, tj. Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), a której stroną jest Rzeczypospolita Polska. Dodatkowym argumentem za szczególnym statusem prawnym Konwencji z Aarhus jest okoliczność, że Wspólnota Europejska podpisała tę Konwencję w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdziła ją w dniu 17 lutego 2005 r., a więc stanowi ona element europejskiego porządku prawnego. Wspólnota Europejska podjęła się przyjąć niezbędne środki zapewniające efektywne stosowanie konwencji. Pierwszy filar konwencji dotyczący publicznego dostępu do informacji został wprowadzony w życie na szczeblu wspólnotowym dyrektywą 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska. Transpozycja drugiego filaru, który dotyczy udziału społeczeństwa w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, nastąpiła w dyrektywie 2003/35/WE. Aktualny tekst jednolity tej dyrektywy zawiera Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26, z dn. 28 stycznia 2012 r.).
Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, rolą organu prowadzącego takie postępowanie jest zapewnienie społeczeństwu i organizacjom ekologicznym udziału w tym postępowaniu, a nie odmawianie tego udziału pod pretekstem „zbyt krótkiego stażu w działalności”. Trudno takie zachowanie Kolegium odbierać inaczej, jak tylko celowe i świadome ograniczenie możliwości wstąpienia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, która wcale nie miała zbyt krótkiego stażu w działalności. W świetle przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada pogłębiania zaufania społeczeństwa do organów władzy) jest to działanie niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji kiedy ta organizacja wniosła merytoryczne odwołanie, którego rozpoznanie skutkować powinno uchyleniem decyzji wydanej w I instancji z powodu oczywistych błędów formalnych i merytorycznych popełnionych w tym postępowaniu.
Analizując ten przypadek, jak i wiele innych, które są mi znane, przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. w ogóle nie ma tutaj zastosowania, a to z tego powodu, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowej zostało wszczęte przed tym dniem. Data ta rozstrzyga o stanie prawnym, który ma zastosowanie do czynności prawnych podejmowanych w toku całego postępowania. Tylko z tego powodu argumentacja Kolegium jest błędna i rażąco narusza obowiązujące prawo. Co więcej, skład orzekający Kolegium zapomniał o fundamentalnej zasadzie ustrojowej naszego państwa, to jest o zakazie lex retro non agit, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, a która w tej sprawie oznacza, że zmiana przepisów nie może wywoływać skutków prawnych w odniesieniu do zdarzeń z przeszłości. Brak zatem przepisów przejściowych do przywołanej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. oznacza, że ma ona zastosowanie tylko i wyłącznie do postępowań wszczętych po dacie wejścia jej w życie, tj. po dniu 1 stycznia 2015 r. i nie może być bezpośrednio stosowana do postępowań już trwających i to ze szkodą dla organizacji społecznych powstałych i działających przed dniem wejścia w życie tych przepisów. Inne rozumowanie jest nieuzasadnione i prowadzi do wniosków systemowo sprzecznych z całym porządkiem prawnym. Nowe przepisy ustawy mogą działać wyłącznie na przyszłość i nie mogą obejmować swoim działaniem okoliczności zaistniałych przed ich uchwaleniem i wejściem w życie. Brak należytej troski ustawodawcy o wprowadzenie do ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. przepisów przejściowych nie mógł być podstawą do zastosowania wykładni prawa, która ma charakter naruszający zakaz lex retro non agit. Jedyny wyjątek wynikający zresztą z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczący możliwości zastosowania przepisów z tzw. datą wsteczną dotyczy sytuacji kiedy norma prawna wynika wprost z ustawy i ma charakter korzystny dla adresatów tej normy. Przeciwna sytuacja jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa.
W analizowanym przypadku, przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w brzmieniu ustalonym z dniem 1 stycznia 2015 r. pełni rolę restrykcyjną i jego stosowanie obliczone jest na eliminację czynnika społecznego z postępowań środowiskowych, ale tylko tych, gdzie przeprowadza się postępowanie „z udziałem społeczeństwa”. Zastosowanie go jednak wstecz, w stosunku do postępowań wszczętych przed dniem 1 stycznia 2015 r. jest już nadużyciem prawa. Co więcej, wykładnia przepisów zastosowana przez Kolegium wydłuża okres karencji w tej sprawie nie o 12 miesięcy wskazane w ustawie, a o trzy lata wstecz. Taki skutek ustawy w ogóle nie mieści się w celach regulacji ustawy środowiskowej oraz Konwencji z Aarhus, gwarantującym udział czynnika społecznego w postępowaniu środowiskowym. Wykładnia zatem przepisów, która ogranicza udział takich organizacji w postępowaniach administracyjnych pozostaje w sprzeczności z obowiązującym w Polsce prawem międzynarodowym, które stoi w hierarchii źródeł prawa wyżej od prawa krajowego.
W tej sprawie, będziemy składać wnioski do organów państwowych odpowiedzialnych za sprawy z zakresu ochrony środowiska o pilną zmianę przepisów ustawy środowiskowej. Z uwagi na to, że podobnych spraw jest w całej Polsce bardzo wiele, gdyż otrzymujemy wiele informacji od stowarzyszeń lokalnych o tym problemie. Obecny stan prawny niewątpliwie utrudnia funkcjonowanie organizacji ekologicznych, które na skutek zmian w przepisach oraz zmian w orzecznictwie są sukcesywnie od lat eliminowane z udziału w postępowaniach administracyjnych czy sądowoadministracyjnych. Wszystko to dzieje się ze szkodą dla środowiska oraz społeczności lokalnych, które mimo rozbudowanego aparatu biurokratycznego zajmującego się środowiskiem często są jedynymi, które na poważnie zajmują się jego ochroną.
Marcin Przychodzki
Redakcja stopwiatrakom.eu
